Convenzione Urbanistica e Convenzione Planivolumetrica

Cercando, da tecnico, di entrare nel merito dei procedimenti amministrativi, che sono diventati oggetto di attenzione da parte della procura milanese e scandalo urbanistico, ho registrato un elemento molto comune alle varie situazioni che, in prima istanza, mi ha indotto a dedurre una manifesta illegalità procedimentale degli attori coinvolti. Negli interventi di ristrutturazione edilizia, avviati con Permesso di Costruire (PdC) o SCIA alternativa al PdC, la convenzione non è stata approvata dalla Giunta Comunale, come previsto dalle norme statali e regionali, ma dal funzionario comunale, dirigente dello Sportello Unico dell’Edilizia (S.U.E.).

In effetti, in tutti i casi indagati dalla magistratura ci sono situazioni che sollevano qualche perplessità. Ad esempio in quello interessato dal recente sequestro del cantiere di via Anfiteatro, noto come “Unico-Brera”, che ha stimolato questa riflessione, appare eccessiva la differenza di altezza del nuovo edificio rispetto all’altezza prevalente degli edifici del contesto, elevatissima la densità edilizia, stimabile su un lotto di circa 400 m², attorno ai 9 m³/m², sproporzionata la discrepanza tra la Superficie Lorda di 1.240 m², indicata nella sentenza N. 01875/2021 del T.A.R. di Milano pari a quella degli edifici preesistenti, e i 2.400 m² di superficie commerciale (per 27 appartamenti), indicati sul sito dell’operatore economico.

Volendomi però soffermare solo sulla questione della convenzione, circostanza che appare palesemente illecita, e leggendo la sentenza citata del T.A.R., relativa all’intervento di via Anfiteatro, scopro che la convenzione connessa all’atto autorizzativo, definita come “convenzione planivolumetrica” non è la “convenzione urbanistica”, disciplinata dalle norme dello stato o dalla Regione, ma si tratta invece di un caso particolare la cui fattispecie si configura sulla base di un articolo delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PGT) del 1980.

Nel caso di specie, non si tratta infatti di un permesso di costruire convenzionato, disciplinato dagli artt. 28-bis D.P.R. n. 380/2001 e 14, comma 1-bis, L.R. n. 12/2005, quale strumento attuativo alternativo a Piano Attuativo delle previsioni di PGT, all’interno del tessuto urbano consolidato (TUC), ma di un differente strumento del titolo edilizio convenzionato che riguarda i soli aspetti planivolumetrici, previsto dall’art. 18-bis delle NTA del PRG del 1980, applicabile in virtù delle norme transitorie.

L’immobile, infatti, ricade in un ambito disciplinato dalle norme transitoria e finale, di cui agli artt. 31 e 37.4 delle NTA del Piano delle Regole (PdR), del previgente Piano di Governo del Territorio (PGT), approvato con Del. n.16 del 22/05/2012, norma transitoria riprodotta anche nell’art. 52.8 delle NTA del PdR del vigente PGT, approvato con Delibera di C.C. n. 34 del 14/10/2019 e divenuto efficace in data 05/02/2020.

Il citato art. 31 della NTA del PdR del previgente PGT (e così analogamente l’art. 52.8 delle NTA del PdR del vigente PGT) prevede che “agli immobili del Piano di Valorizzazione del patrimonio immobiliare, così come individuati all’allegato 3 – elenco ambiti in norma transitoria – e perimetrati nella tavola R02 – indicazioni morfologiche […] continuano ad applicarsi le previsioni urbanistiche generali vigenti al momento della loro approvazione sino al loro completamento”.

La convenzione che accede a questo titolo, a differenza di quella prevista dall’art. 14 L.R. n. 12/2005, non conforma i suoli, ma si limita a occuparsi degli aspetti planivolumetrici. Trattandosi di strumenti attuativi tra loro ben differenti per finalità e tipologie di intervento, è giustificata, secondo la sentenza del T.A.R., la differente competenza nella loro approvazione: se, da un lato, è ragionevole che il legislatore nazionale e regionale prescrivano che il permesso di costruire convenzionato, alternativo al piano attuativo, debba essere previamente approvato della Giunta, vale a dire dell’organo a cui competerebbe l’adozione e l’approvazione del Piano Attuativo prescritto dallo strumento urbanistico generale, ciò non vale invece per il caso del convenzionamento planivolumetrico. In quest’ultimo caso, infatti, lo scopo principale della convenzione è solo quello di definire lo sviluppo planivolumetrico dell’intervento edilizio, rientrando dunque nello spettro delle generali competenze dirigenziali, che operano negli ambiti non espressamente riservati alla competenza degli organi di governo dell’ente locale.

Secondo tale distinzione, se la convenzione urbanistica è, dunque, l’accordo formale tra Comune e privato, che disciplina l'attuazione di un piano e che regola l'intero processo di trasformazione di un'area, definendo obblighi e diritti reciproci del privato e del Comune (opere pubbliche, cessione di aree, oneri, rilascio dei permessi), la convenzione planivolumetrica costituisce una sua parte fondamentale, ma specifica e cioè l’allegato tecnico  dedicato a stabilire il dettaglio dei parametri di costruzione e alla definizione di volumi, altezze, sagome e distribuzione complessiva nell'area, mediante l'adozione di dati precisi e vincoli, secondo le previsioni del Piano.

Senza voler entrare nel merito delle responsabilità delle azioni e delle dichiarazioni personali, di cui la procura dovrà occuparsi, senza voler commentare l’opportunità di introdurre nomenclature analoghe per descrivere funzioni differenti e senza voler giudicare la legittimità dell’atto in sé, in base alla decifrazione esposta, devo considerare che la parte procedimentale apparentemente illecita, riscontrata tale in prima analisi, risulta invece motivata e supportata dalla normativa.