DOPO TORRE MILANO
Norma, responsabilità e qualità del progetto nella trasformazione della città: una riflessione sulla responsabilità dell'architetto, sulla funzione pubblica e sul ruolo dell'Ordine nell'interpretazione della disciplina urbanistica ed edilizia
Premessa
La sentenza relativa all'intervento di Torre Milano in via Stresa costituisce un documento di particolare interesse, non soltanto per le sue conseguenze giudiziarie, ma perché restituisce, con rara evidenza, la complessità del rapporto tra norma, progetto, amministrazione e trasformazione urbana.
La vicenda giudiziaria si è sviluppata attorno a una serie di questioni apparentemente tecniche: la qualificazione dell'intervento come "ristrutturazione edilizia" o "nuova costruzione", la necessità della pianificazione attuativa, il rapporto tra altezza e densità edilizia, il recupero e la traslazione della volumetria, la determinazione degli standard urbanistici, la monetizzazione, il soleggiamento e la qualità del paesaggio urbano, ma dietro queste questioni emerge una domanda più generale, che riguarda direttamente la professione dell'architetto:
Quale responsabilità rimane al progettista quando la norma non offre una risposta univoca?
E, specularmente:
Quale responsabilità rimane alla Pubblica Amministrazione quando l'interpretazione della norma presenta margini di incertezza?
La sentenza riconosce esplicitamente l'esistenza di un contrasto interpretativo che ha attraversato per anni la disciplina urbanistica ed edilizia applicata a Milano. Questa constatazione però non dovrebbe condurre la professione a una conclusione secondo la quale, in presenza di una norma incerta, la responsabilità viene semplicemente sospesa. Al contrario, dovrebbe condurre a una conclusione più ambiziosa: quanto più complessa e incerta è la norma, tanto maggiore deve essere la responsabilità con cui il professionista e l'Amministrazione la interpretano e la applicano.
La questione non riguarda soltanto Torre Milano, riguarda il modo nel quale la città contemporanea si trasforma.
Oltre l'“in claris non fit interpretatio”
La sentenza contiene un passaggio particolarmente significativo.
Dopo avere ricostruito la pluralità degli orientamenti emersi nel tempo, il giudice afferma che occorre superare il canone ermeneutico sintetizzato nel brocardo latino in claris non fit interpretatio, tenendo conto anche dei nuovi indirizzi interpretativi. È un'affermazione che merita di essere assunta non soltanto come considerazione processuale, ma come punto di partenza per una riflessione professionale.
Nel settore urbanistico ed edilizio, infatti, la norma non vive isolata, ma si coordina con:
la legislazione statale;
la legislazione regionale;
i decreti ministeriali;
gli strumenti urbanistici comunali;
il Piano di Governo del Territorio;
il Piano delle Regole;
il Piano dei Servizi;
il Regolamento Edilizio;
le norme morfologiche;
gli atti amministrativi;
le circolari;
le prassi degli uffici;
le interpretazioni giurisprudenziali;
le specificità fisiche e urbanistiche del luogo.
La stessa sentenza descrive il PGT milanese come uno strumento particolarmente complesso, costruito sulle caratteristiche di una città già ampiamente edificata e contenente una disciplina di dettaglio architettonica, morfologica e dei servizi.
La pretesa che un simile sistema possa sempre produrre una risposta immediatamente evidente, univoca e definitiva è dunque, prima ancora che irrealistica, metodologicamente sbagliata.
L'incertezza della norma non elude la responsabilità
Da questa premessa deriva un principio.
La difficoltà interpretativa della norma non può essere utilizzata per trasferire automaticamente la responsabilità dal professionista alla norma stessa e, allo stesso tempo, non può essere utilizzata per trasferire automaticamente la responsabilità dall'Amministrazione Pubblica al progettista.
Le responsabilità sono differenti e devono rimanere distinte.
Il processo Torre Milano lo dimostra chiaramente.
La sentenza distingue il problema dell'eventuale violazione oggettiva della disciplina da quello dell'elemento soggettivo del reato e riconosce che il contrasto interpretativo rileva proprio nella valutazione della colpa. La distinzione è essenziale.
La responsabilità penale non coincide con la responsabilità professionale dell’architetto.
Allo stesso modo, la conformità amministrativa di un progetto non esaurisce necessariamente la responsabilità culturale e progettuale dell'architetto.
Il progettista non è chiamato soltanto a individuare la norma che consente di realizzare l'opera. È chiamato a progettare quell'opera e progettare significa assumere decisioni.
Significa scegliere forma, dimensione, posizione, relazione con gli edifici esistenti, relazione con lo spazio pubblico, rapporto con il paesaggio, rapporto con gli abitanti, distribuzione dei volumi, qualità degli spazi.
La responsabilità dell'architetto nasce quindi prima e oltre la responsabilità giuridica. È una responsabilità disciplinare, professionale, culturale e civile.
Analogamente, la responsabilità dell'Amministrazione non consiste nella mera verifica meccanica di una pratica edilizia. La pubblica amministrazione è chiamata a tutelare l'interesse pubblico nella trasformazione del territorio.
La norma non può mai essere perfettamente univoca
La vicenda Torre Milano dovrebbe inoltre suggerire cautela verso un'idea semplicistica della chiarezza normativa.
Il quadro normativo oggetto del processo comprende norme statali, regionali e comunali e ha prodotto nel tempo orientamenti giurisprudenziali differenti.
La sentenza osserva che l'incertezza non riguardava una sola disposizione, ma l'insieme delle norme statali, regionali e comunali che regolano il settore edilizio e urbanistico.
La questione della ristrutturazione edilizia è un esempio emblematico. Nel corso degli anni la disciplina della demolizione e ricostruzione è stata modificata più volte, mentre la giurisprudenza ha progressivamente elaborato criteri differenti per distinguere ristrutturazione e nuova costruzione.
La stessa sentenza dedica una parte significativa alla ricostruzione di questi orientamenti.
Non è dunque sufficiente affermare che una norma “dice” una determinata cosa.
Occorre chiedersi:
quale significato ha quella norma nel momento in cui il progetto viene concepito?
quale giurisprudenza esiste?
quale è la prassi amministrativa consolidata?
quali interpretazioni sono concretamente accessibili al professionista?
quali sono le alternative interpretative ragionevolmente sostenibili?
La dimensione temporale dell'interpretazione è quindi fondamentale.
La sentenza, infatti, rileva proprio che gli orientamenti più rigorosi richiamati nel processo si sono affermati successivamente alla presentazione della pratica del 2018 e alla realizzazione dell'intervento nel periodo 2019-2022.
Ne deriva un principio che dovrebbe essere assunto anche nella formazione professionale:
il lavoro del professionista può essere valutato solo sulla base della coerenza e della ragionevolezza dell'interpretazione concretamente plausibile nel momento in cui ha assunto la decisione.
Questo principio non deve trasformarsi in un invito alla prudenza passiva. Al contrario, deve indurre il professionista a documentare sempre più accuratamente il percorso interpretativo che conduce alla decisione progettuale.
L'architettura è una disciplina con regole proprie
È necessario, a questo punto, introdurre una distinzione fondamentale. Il diritto urbanistico stabilisce le condizioni entro le quali la trasformazione può avvenire. L'architettura stabilisce, attraverso il progetto, come la trasformazione debba avvenire.
Non sono la stessa cosa.
Un progetto può essere conforme alle norme e non essere necessariamente un buon progetto. Può rispettare indici, altezze, distanze, superfici, destinazione d'uso, standard, parcheggi e produrre comunque un ambiente urbano di scarsa qualità. Allo stesso modo, una trasformazione può essere quantitativamente rilevante e tuttavia generare una nuova qualità urbana. Per questa ragione l'architettura non può essere ridotta a una semplice tecnica di conformazione alla normativa.
La disciplina urbanistica può stabilire che un edificio possa essere alto 80 metri. Non può, da sola, stabilire se quegli 80 metri producano buona architettura. Può stabilire la quantità edificabile. Non può determinare automaticamente la qualità della forma. Può stabilire il rapporto tra edificio e lotto. Non può sostituire il progetto nella definizione del rapporto tra edificio e città.
Questo è precisamente il campo di responsabilità dell'architetto.
Il PGT di Milano, del resto, è concepito come strumento che comprende contenuti non soltanto quantitativi, ma anche architettonici e morfologici. Ciò significa che l'ordinamento stesso riconosce che la città non è soltanto una sommatoria di indici.
Dalla conformità alla qualità
La questione può essere posta in termini estremamente semplici: un progetto non dovrebbe essere giudicato solo controllando se può essere realizzato, ma anche verificando quale città produce. Questa seconda verifica non sostituisce la prima, la completa.
Il controllo di conformità è necessario. La valutazione della qualità è altrettanto necessaria. È necessario mantenere distinti i diversi piani:
conformità urbanistica;
conformità edilizia;
compatibilità paesaggistica;
qualità architettonica;
qualità urbana;
interesse pubblico della trasformazione.
Confondere questi piani produce equivoci, ma eliminarne alcuni, in nome della certezza normativa, produce un problema ancora maggiore: una città nella quale il rispetto delle regole diventa il punto d'arrivo, anziché il punto di partenza del Progetto, che si limita a stabilire ciò che si può costruire, senza interrogarsi su ciò che si dovrebbe costruire, a detrimento della sua qualità e della qualità della trasformazione urbana.
La trasformazione edilizia è sostenibile quando tiene conto anche degli effetti che produce sulla comunità: l'edificio non vive nel lotto, vive nella città. Questa prospettiva è spesso la più difficile da valutare, ma proprio per questo non può essere ignorata.
La responsabilità dell'architetto verso la città
L'architetto deve dunque recuperare una concezione più ampia della propria responsabilità, che non può essere ridotta alla corretta compilazione della pratica edilizia e neppure alla sola composizione dell'architettura (chiarezza dell'impianto, riconoscibilità, coerenza tra struttura, facciata e linguaggio contemporaneo). Il progetto, però, è qualcosa di più. È una proposta di trasformazione della realtà.
La pratica è il documento attraverso il quale il progetto entra nel sistema amministrativo. Un edificio può essere formalmente e tecnicamente ben progettata e, nello stesso tempo, essere una soluzione architettonicamente discutibile nel suo rapporto con la città.
Per questa ragione l'architetto dovrebbe poter rispondere non soltanto alle domande: “Quale norma consente questa soluzione?” e "L'assetto tecnico-funzionale e compositivo della soluzione funzionano?", ma anche: “Perché questa soluzione è appropriata per questo luogo?”. Anche quest'ultima domanda è propria della disciplina dell'architettura e non può essere sostituita dalle prime due.
Ciò non significa attribuire all'architetto un potere discrezionale assoluto. Significa riconoscere l'esistenza di una responsabilità disciplinare autonoma, fondata sulla cultura del progetto, che è ricerca della qualità nella trasformazione urbana all'interno di una prospettiva di miglioramento della qualità dell'abitare nella collettività.
La responsabilità della pubblica amministrazione
La stessa riflessione vale per la pubblica amministrazione.
La funzione pubblica non può essere ridotta alla verifica documentale. Quando la norma presenta margini interpretativi, il compito dell'Amministrazione diventa ancora più delicato. L'Amministrazione deve:
individuare l'interpretazione applicabile;
motivarla;
garantire coerenza con le proprie prassi;
considerare la giurisprudenza;
valutare gli effetti sul territorio;
assicurare l'istruttoria necessaria;
rendere conoscibile il percorso decisionale.
La sentenza rileva che il Comune aveva seguito per anni una prassi consolidata e che, successivamente, aveva modificato le proprie linee di indirizzo alla luce degli orientamenti più restrittivi. Ciò dimostra che anche la pubblica amministrazione opera all’interno di un processo interpretativo, ma proprio per questo è necessario che il rapporto tra amministrazione e professione sia costruito su confronto, trasparenza e prevedibilità.
Il professionista non può essere lasciato solo davanti a una norma incerta. L'amministrazione non può essere lasciata sola davanti a una norma incerta.
La soluzione non può ridursi al trasferimento della responsabilità, ma deve consistere nella costruzione di un sistema interpretativo più solido e condiviso.
Torre Milano: dalla valutazione normativa alla valutazione della qualità urbana
Torre Milano rappresenta un caso emblematico proprio perché la sua realizzazione ha prodotto una trasformazione molto significativa dell'immagine urbana. L'intervento ha comportato la demolizione degli organismi preesistenti e la realizzazione di una torre di 24 piani, con modificazione di sagoma, sedime e destinazione d'uso. Il giudizio sulla qualità di questa trasformazione non può però essere ricavato automaticamente dalla sua qualificazione giuridica.
La domanda: “È ristrutturazione o nuova costruzione?” è una domanda giuridicamente necessaria, ma non sufficiente. L'architetto deve porsi anche altre domande:
quale rapporto instaura la torre con il quartiere?
quale nuovo skyline introduce?
quali spazi pubblici produce o modifica?
quale rapporto instaura con gli edifici esistenti?
quali ombre produce?
quali visuali interrompe o crea?
quale identità conferisce al luogo?
quale qualità abitativa produce?
quale valore aggiunge alla città?
La sentenza stessa affronta il tema del soleggiamento come questione attinente all'igiene, alla salubrità e al benessere ambientale della popolazione. È un passaggio importante perché dimostra che la qualità urbana non è estranea al diritto, ma il diritto non può neppure pretendere di esaurirla.
La reazione della collettività non è una sentenza di qualità
Un altro tema merita attenzione.
La realizzazione di una grande trasformazione urbana può generare consenso, dissenso, entusiasmo, preoccupazione o opposizione. La reazione della collettività non può essere trasformata automaticamente in una prova della bontà o della cattiva qualità dell'architettura. Non esiste una democrazia estetica nella quale il numero delle persone favorevoli o contrarie determini la qualità di un edificio, Ma sarebbe altrettanto sbagliato ignorare quella reazione.
La controversia intorno a Torre Milano dimostra che la percezione collettiva della trasformazione urbana può diventare parte integrante del conflitto sulla città. La domanda corretta non è quindi: “La collettività ha ragione?” ma: “Quali informazioni sulla trasformazione urbana emergono dalla reazione della collettività?”
Essa può segnalare:
una carenza di comunicazione;
una carenza di partecipazione;
un conflitto sulla percezione del paesaggio;
un problema di rapporto con il quartiere;
una trasformazione dello skyline percepita come eccessiva;
una diversa concezione dell'interesse pubblico.
Non tutte queste reazioni hanno necessariamente fondamento giuridico, ma tutte possono avere un valore culturale e politico-amministrativo.
Dalla sentenza a una nuova idea di responsabilità
La lezione di Torre Milano non è, dunque, "se le norme sono interpretabili, nessuno è responsabile" e neppure "se un'opera è stata autorizzata, la sua qualità è automaticamente riconosciuta". La lezione è un'altra: l'incertezza normativa non riduce la responsabilità del progetto, la rende più consapevole.
Quando la norma lascia margini interpretativi, il professionista deve esplicitare maggiormente le proprie ragioni. Quando la trasformazione è eccezionale, l'istruttoria deve essere proporzionata alla sua rilevanza. Quando il progetto si discosta dalla morfologia ordinaria, deve essere capace di dimostrare quale qualità aggiuntiva produce. Quando un edificio modifica significativamente il rapporto con la città, la valutazione deve comprendere non soltanto la quantità edificatoria, ma anche la qualità urbana e sociale della trasformazione.
Quando una decisione è legittima ma presenta alternative progettuali, la vera responsabilità dell'architetto consiste nel confronto consapevole tra quelle alternative.
L'assoluzione chiude una questione penale. Non chiude la questione della responsabilità del progetto.
È proprio questa responsabilità — non punitiva, ma culturale, professionale e civile — che la professione dell'architetto deve essere capace di assumere. La domanda da porsi non è semplicemente: “è legittimo costruire?”; invece è “questa è la migliore architettura che si poteva costruire in quel luogo, in quel momento e per quella città?”.
A questa seconda domanda nessuna sentenza può rispondere al posto degli architetti.
Conclusioni
La vicenda Torre Milano pone una questione che va oltre Torre Milano. Pone la questione del rapporto tra norma e progetto. Una norma urbanistica non costruisce una città. La città viene costruita dalle decisioni progettuali che quella norma rende possibili. Non basta chiedere norme più chiare, è necessario costruire una cultura professionale capace di interpretarle responsabilmente.
La complessità normativa non può diventare una giustificazione permanente dell'errore, ma neppure l'evoluzione dell'interpretazione può trasformare retroattivamente in colpa ciò che, nel momento in cui veniva deciso, era sostenuto da una prassi amministrativa consolidata e da orientamenti giurisprudenziali plausibili.
La sentenza Torre Milano mostra proprio questa complessità: il Tribunale riconosce l'esistenza di interpretazioni diverse e attribuisce a tale contrasto un ruolo determinante nella valutazione dell'elemento soggettivo.
La lezione che la professione dovrebbe trarne non è dunque: “Se la norma è incerta, nessuno è responsabile”; è esattamente il contrario: “Se la norma è incerta, tutti coloro che partecipano alla trasformazione della città devono essere ancora più responsabili”.
Il legislatore deve essere responsabile della chiarezza, l'amministrazione deve essere responsabile della coerenza dell'interpretazione e della qualità dell'istruttoria, il giudice deve essere responsabile della corretta interpretazione della norma nel caso concreto, l'architetto deve essere responsabile della qualità e della ragionevolezza del progetto. La collettività deve poter conoscere e discutere le trasformazioni che incidono sulla città. L'Ordine, infine, deve contribuire a costruire il luogo nel quale queste responsabilità possano incontrarsi. Perché la certezza del diritto è indispensabile, ma la certezza del diritto, da sola, non produce buona architettura e una buona architettura, da sola, non può sostituire la legge.
La città nasce precisamente nello spazio di relazione tra queste dimensioni.
Una proposta per l’Ordine degli Architetti
Da tutto ciò nasce l'esigenza di una funzione fondamentale che l’Ordine degli Architetti deve implementare: costituirsi luogo nel quale norma, interpretazione, progetto e qualità urbana possano parlarsi. Un «Osservatorio sulla trasformazione urbana – Norme, interpretazioni, progetto e qualità della città», uno spazio permanente per monitorare l’evoluzione normativa e giurisprudenziale, individuare le principali aree di incertezza, confrontarsi con la Pubblica Amministrazione, elaborare linee guida e orientamenti, formare gli iscritti e promuovere la qualità architettonica e urbana. Come?
Costruire un sistema permanente di interpretazione condivisa, potenziando DIMMI e collegandolo stabilmente all'attività del gruppo Governo del territorio e Rigenerazione Urbana; mettendo a disposizione un archivio della prassi, non soltanto delle norme e delle sentenze, ma anche delle interpretazioni amministrative, delle circolari e delle disposizioni applicate nel tempo; promuovendo la cultura della responsabilità progettuale attraverso la formazione gli architetti non soltanto sulla conformità normativa, ma sulla capacità di:
motivare le scelte;
documentare le alternative;
esplicitare le interpretazioni;
valutare gli impatti;
argomentare la qualità urbana.
L’obiettivo non è eliminare l’interpretazione, che in una materia complessa è inevitabile, è renderla più consapevole, più trasparente e più responsabile.
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